1引言

为破解广东省土地资源“瓶颈”制约难题，实现耕地占补平衡和总量动态平衡，广东省于2008年底，专项开展利用园地山坡地补充耕地工作。截至2013年，全省开发补充耕地208万亩，开发补充耕地面积位居全国前列，充分保障了近10年建设发展补充耕地需求，但也存在破坏生态环境、耕地可持续利用度不高等问题。为落实国家提出的“占优补优、占水田补水田”耕地占补平衡新要求，广东省2017 年印发《广东省垦造水田工作方案》（粤府函〔2017〕272号），2018年1月，省国土资源厅、省财政厅、省农业厅联合制定了《广东省垦造水田项目管理办法（试行）》，标志着广东省垦造水田工作全面开展。广东省开展补充耕地工作十余年，取得了明显的成效，也形成了系统化工作机制及标准体系，但也存在补充耕地项目相关建设标准与最新要求不衔接、项目验收标准不统一、部分新增耕地质量不达标等问题，需要从工作理念转变、技术标准完善、工作流程优化等方面制定相应措施，保障补充耕地工作高质高效开展。

2 广东省补充耕地现状

2.1补充耕地形式以垦造水田为主

截至2023年，广东省已开展二轮垦造水田工作，第一轮（2017-2020年）垦造水田工作完成30万亩的垦造水田任务。第二轮（2021-2023年）制定了至少完成15万亩垦造水田任务的目标，每年至少完成5万亩，且对垦造模式、利益分配机制等进行优化改进。截至2023年6月，广东已累计完成水田垦造43万亩，全省连续23年实现耕地占补平衡，连续两年实现耕地净流入，每年均超额完成国家下达的批而未供和闲置土地处置任务，节约集约用地水平在全国所有省区位列第一。由于水田指标的紧缺和价值优势，当前补充耕地主要以垦造水田为主，补充为旱地或水浇地的项目较少。

2.2 形成了较完善的补充耕地工作机制及政策体系

2017年，广东省政府印发《广东省垦造水田工作方案》，省自然资源厅牵头联合省财政厅、农业农村厅等部门，陆续制定出台垦造水田项目管理办法、水田项目建设标准、土壤耕作层剥离再利用、可研报告编制、规划设计编制、工程预算编制、项目验收、后期种植管护和廉政风险防控等“1+42”政策体系，为垦造水田工作的开展实施提供了明确的指引。同时广东省形成了省政府指导、省级自然资源及农业部门统筹、地方政策落实推动、国企具体实施的工作机制，保障了补充耕地工作的顺利开展。

2.3 补充耕地成效显著，后续补充耕地压力仍较大

广东省连续23年实现耕地占补平衡，连续两年实现耕地净流入，得益于补充耕地工作的开展。但随着补充耕地工作的不断推进，全省补充耕地优质潜力地块不断减少，补充耕地难度加大。此外，全省人均耕地面积较少，不足全国平均水平的1/5，耕地图斑破碎，3亩以下的耕地图斑个数占80%，但面积仅占7%。根据“三调”数据，2009 -2019年，广东耕地总体减少了约945万亩，且各类建设项目用地需求长期处于旺盛状态，耕地尤其是水田的占补平衡一直处于偏紧状态，因此，广东同时落实耕地占补平衡和进出平衡的“双平衡”压力仍较大。

3 当前补充耕地项目建设、验收存在的问题

广东省补充耕地工作成效显著，但也存在建设及验收标准与最新政策要求不衔接、项目建设难度大、部分项目验收不达标等问题。

3.1 建设标准及验收规程有待完善

当前广东省开展补充耕地项目主要参考的技术标准为《广东省土地整治垦造水田建设标准（试行）》（粤农〔2016〕180号）（以下简称180号文）及《广东省自然资源厅 广东省财政厅 广东省农业农村厅关于印发<广东省补充耕地项目管理办法>的通知》（粤自然资函〔2023〕88号）（以下简称88号文）。随着耕地保护工作的重要性不断提高，耕地保护要求更加严格、更加明确，180号文的部分内容不能与新发展理念下的耕地保护要求相衔接。如，180号文暂无补充旱地和水浇地的权威建设标准，对于灌溉保证率、耕地连片度等部分概念界定不够清晰，同时，未涉及生态化工程建设的相关标准。

此外，目前全省尚未形成统一的补充耕地项目验收规程，180号文及88号文明确了补充耕地项目的验收阶段、验收流程和各验收阶段的资料要求，但文件对验收阶段内容只做了总体要求，在实施操作层面，如隐蔽工程如何验收、外业核实如何操作等仍有进一步细化空间。

3.2 项目建设难度大，部分项目建设未达要求

受限于地形地貌、生态管护、经济发展等因素，广东省耕地后备资源总量较匮乏，加之补充耕地工作已开展十余年，按照“先易后难”原则，目前符合条件的项目地块存在交通不便，地形复杂，建设开发条件较难等问题，再加上缺乏相应专业的施工队伍和工程器械，导致项目建设费时耗力。此外，补充耕地项目建设过程中，部分项目为了加快项目进度、压缩项目成本，存在项目建设要求不达标等问题，且监管、验收执行不到位，影响项目整体成效。

3.3 项目验收流程较长，部分项目验收质量有待提高

大部分补充耕地项目从完工到完成地级市验收需要半年到1年时间，小部分项目需要1-1.5年，项目验收时间较长。同时，项目验收过程中存在工程质量把关不严，工程复核不到位等问题，导致项目移交管护后出现质量问题。

4思考建议

4.1 转变传统工作思路，形成系统耕保思维

坚持以新发展理念为指导，统筹开发，将补充耕地工作与全域土地综合整治、乡村振兴、生态建设等高质量发展工作相结合，打造提升田园风光，建设良田沃野、阡陌纵横的美丽乡村。补充耕地工作开展过程中，不仅要考虑潜力地块的情况，还要考虑项目所在村庄、所在乡镇的发展情况，将补充耕地与区域发展紧密结合，因地制宜，在不违背政策法规及技术标准的基础上，创新工作思路与工作模式，提前谋划项目区的发展路径及发展前景，让补充耕地项目真正助力区域发展，避免新增耕地的再次撂荒与低效利用。同时，项目开展过程中，还要考虑项目周边的自然本底、生态本底、基础设施等情况，将补充耕地项目与周边环境充分融合与衔接。如项目区周边生物多样性条件较好，项目设计及施工过程就要考虑生物多样性的保护，减少“三面光”沟渠的比例，在特定地段预留生物通道，选用更加天然环保的材料，最大程度降低对生物多样性的破坏。

4.2 完善建设标准体系，切实落实新发展理念

在新时期生态文明建设战略与可持续发展目标下，补充耕地工作需在现行180号文及88号文等基础上进行全面优化与完善，形成与高质量发展理念相匹配的补充耕地项目建设标准。

4.2.1 增加补充为其他耕地地类的建设标准，满足多元补充耕地需求

目前广东省已经形成较为全面的垦造水田项目的建设标准体系，但是对于旱地和水浇地的开发暂未形成完善的建设标准。当前优质的补充耕地潜力地块较少，未来补充耕地会向旱地和水浇地转移，因此需在水田建设标准的基础上，以《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055-2019）、《第三次全国国土调查县级耕地资源质量分类数据库标准》（TD/T 1058-2020）等规范为基础，结合广东省自然地理条件的地域分异规律，制定其他耕地地类的开发建设标准，满足多元补充耕地需求，保障补充耕地工作长期有效开展。

4.2.2 统一明确相关概念内涵，保障建设质量

补充耕地项目建设标准涉及的相关概念及定义须明确其内涵，统一标准，减少歧义。180号文提到的灌溉设计保证率、耕地连片度、道路通达度等需要进一步明确其内涵及考核的计算方式。如灌溉设计保证率不低于85%，关于“85%”的计算口径存在争议（按照灌溉面积计算还是按照可灌溉的天数计算），需要进行明确说明。可以明确灌溉保证率的内涵是在项目区所有田块均能够获得灌溉用水的情况下，预期灌溉用水量在多年灌溉中能够得到充分满足年数的出现机率，其中预期灌溉用水量指所有田块的所需灌溉用水，以防不同地区，理解不同，导致施工效果不达预期。

4.2.3 科学制定标准要求，精准提升新增耕地质量

广东省土地资源有限，部分耕地多年大量施用化肥，造成土壤板结严重、酸碱度失衡、有机质含量大幅降低、微量元素严重缺失等问题，且新开垦耕地与耕作多年的耕地相比存在产能差异，为保障国家粮食安全，提高广东省粮食自给率，要求新增耕地基础设施完善的同时，需将中低产田、新增耕地的提升地力作为核心建设内容。因此，设施建设与地力提升均为补充耕地建设标准中重要内容，须在标准中针对各建设分区、各类型耕地分别定性或定量明确相关标准。

4.2.4 细化补充耕地项目生态化建设要求

在耕地保护数量、质量、生态“三位一体”保护新格局阶段，补充耕地工作也须与生态化建设相衔接，结合当前“生态型土地整治”发展趋势，工程设计应改变以往过度硬底化的思路，运用生态化工程设计进行农田生态系统构建。如工程设计需从土壤、植被、景观、生物多样性等多方面综合考虑，在重视土地资产价值的同时，充分平衡生态保护要求，从而有效地进行土地资源管理与生态资源管理。如沟渠建设加入生态孔、逃生阶梯、铺设鹅卵石等生态化手段，道路建设采用泥结石结合混凝土交错排列组合，这些措施既保障了农业生产过程中的基本使用，又保障了项目区内其他生物的生存空间。

4.3 制定清晰验收规程，明确各方工作职责，确保验收质量

项目验收工作流程长、涉及主体单位多、验收资料复杂，因此需要制定明确的验收规程，科学指导项目验收，提高验收工作效率和质量。

4.3.1细化验收流程

随着《自然资源部办公厅关于进一步加强补充耕地项目管理严格新增耕地核实认定的通知》（自然资办发〔2022〕36号）及88号文等文件的出台，要求对补充耕地项目进行整体谋划，加强项目选址和立项、项目勘测和设计预算、项目实施、项目验收、项目报备入库、后期管护和监测监管、资金使用和管理等环节的全流程管理。清晰明了的验收流程，是规范补充耕地项目验收全过程管理的基础。广东省需在已有文件基础上，进一步梳理项目验收流程，明确各个工作环节的时间节点以及验收要求，有利于项目验收顺利推进。可以制作“清单式”项目验收流程表及工作分工表，明确各部门的工作内容、工作要求以及参与工作的节点，降低地方对政策文件的学习成本，提高项目执行效率。每个项目可以制作作战图，清晰排列项目时间节点，明确每个节点不同部门、不同单位的工作内容及工作要求，便于各协同部门高效配合，保障工作进度及项目质量。

4.3.2明确验收组织要求

补充耕地项目验收涉及县级验收、市级验收等多个环节，每个环节涉及自然资源、农业、水利、林业等多个部门，验收工作还涉及设计单位、施工单位、监理单位、权属单位等多个利益主体，因此需要明确验收组织要求，明确验收组织方式、明确验收专家要求、明确外业核查等方面要求，规范各验收阶段工作的开展，确保验收工作合规、合理。

4.3.3完善验收内容

180号文对各验收阶段仅明确了主要验收内容，对内、外业核查内容不够细化，不便于地方实际操作使用，需结合实际操作需要，以及现行验收中存在的隐蔽工程难以现场验收等问题，进行补充完善。同时，项目验收标准也需与时俱进，增加生态相关考核指标。如增加生态效益考评、生物多样性考评、农田生态功能考评等，促进生态化建设落地。如沟渠的验收标准转变单纯的灌溉排水标准，将灌排系统作为整个生态系统进行考评等，更加有利于推动生态型工程落地。

4.3.4规范验收材料

验收规程需明确县级验收内业核查内容，并针对内业核查设计县级验收必备材料目录表、县级验收资料完整性检查表、县级验收内业检查表等，用以辅助县级验收内业审查。同时，需制定县级验收外业核查现场验收规范，明确验收操作办法、验收标准、各行业专家现场需要验收的具体工程内容。每类工程验收均制定了对应的验收表格。其中，针对重点工程、隐蔽工程的现场验收单独制定重点工程验收确认表。

4.4 因地制宜，形成区域特色工作模式

广东省全省范围较广，珠三角及粤东、西、北地区自然本底不同、经济社会发展差异较大、耕地保护任务不同、补充耕地需求也不同，因此各地区可以根据区域特征及农民意愿，在遵守国家、省级要求的前提，可适度探索更加适合地方的补充耕地工作模式，形成区域特色，推动耕地保护落到实处。如珠三角地区未来可探索适用于经济发达区域的补充耕地模式及相关标准，缓解该区域的补充耕地压力。

建设和验收是补充耕地项目的关键环节，直接关系到新增耕地的质量及项目整体成效。随着补充耕地工作的深入开展，需根据新发展理念及自然资源部、广东省的最新耕地保护政策及时更新、完善项目建设标准及验收规程，科学指导补充耕地项目开展，保障新增耕地质量，切实落实耕地保护要求。

参考文献