引言

为全面贯彻党的二十大和中央经济工作会议、全国“两会精神，切实落实党中央、国务院关于贯彻新发展理念推动高质量发展的决策部署，在严守资源资产安全底线，保持行之有效政策举措连续性稳定性的基础上，自然资源部坚持把“严守资源安全底线”作为自然资源工作的首要职责，坚决落实最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约集约用地制度等管理底线，发布了《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》，主要是为了督促提醒地方在做好用地要素保障、服务好经济发展的同时，也不能忘记守住底线，坚决防止出现违法占用耕地、用地粗放浪费、破坏生态和人居环境、侵害群众合法权益等突破底线、红线的行为。土地组卷报征是土地管理中一项重大事项，是自然资源管理部门划拨、出让、开发利用土地的前提条件。

一、土地组卷报征的主要工作流程

（一）科学锁定用地范围

一是要科学论证合理确定项目用地范围，避免出现土地报征后无法实现土地供地，造成闲置土地；二是对接规划部门，核实并锁定项目用地范围，确保项目用地范围与所在地区国土空间总体规划和控制性详细规划的一致性，避免因规划不符而导致审查不通过。

（二）开展土地勘测定界

1.项目范围锁定后，委托具备勘测定界资格的单位开展项目用地勘测定界工作，勘测定界单位须持有用地单位或有权批准该项目用地的政府自然资源行政主管部门的勘测定界委托书方可开展勘测定界工作。

2.查阅有关文件。查阅由用地单位提供的城市规划区内建设用地规划许可证或选址意见书及规划用地范围图；批准的施工设计和有关资料；自然资源行政主管部门在前期对项目用地的审查意见。

3.搜集图件及勘测资料。由用地单位搜集辖区内用地管理图、用地范围内的地籍图、土地利用现状图、土地利用权属界线图、地形图、基本农田界线图、土地利用总体规划图、由专业设计单位承担设计的用地范围图以及比例尺不小于1：2000的建设项目工程总平面布置图。搜集用地范围附近原有平面控制点坐标成果。搜集用地界址点拟定坐标（设计坐标）或与定界有关的参考资料。

4.现场踏勘、制定技术方案。在查阅有关资料的基础上，根据收集的控制点成果资料，了解项目用地范围附近的各级控制点的标石完好情况和现场的通视条件，以便制定合理的勘测技术方案。对于线形和大型项目用地还应调查了解交通和地理条件。

5.实地调绘。实地调查核实用地范围内的行政界线、权属界线、土地利用类型界线、基本农田界线、已批准的农用地转为建设用地的范围线。将其测绘或转绘于工作底图上，同时对现状土地利用类型进行调查核实。

6.勘测定界。包括测绘界址点的解析坐标、内业计算、编绘勘测定界图、面积量算，编制土地勘测定界技术报告书。

7.提交成果与检查验收。将勘测定界成果提交给相关部门，并接受检查验收，确保成果符合规范要求。

（三）开展征前工作

完成土地勘测定界工作后，开展土地征前工作，包括发布土地征收预公告、开展土地现状调查、开展社会稳定风险评估、拟定征地补偿安置方案、发布征地补偿安置方案公告、组织听证、办理征地补偿登记、签订征地补偿安置协议等相关程序，所需时间最快约60天。

（四）组卷上报审查

待征前工作完成后，需收集组卷报征所需的资料清单上报上级自然资源主管部门审查，包括但不限于勘测定界成果资料、征前协议、违法用地查处材料、项目立项资料、占耕评价专章、国土空间规划套合图件、区市县人民政府的请示、使用林地审核同意书等资料。

（五）取得征地批复

组卷资料审查通过后，报有批准权的人民政府批准取得征地批文，其中占用基本农田和超规模用地的项目需报自然资源部审批，一般项目报省政府审批（审批权限委托市级政府的报市人民政府审批）。

二、组卷报征审批要点

1.土地勘测定界成果核实。确保土地勘测定界成果精确无误，符合相关法规和技术标准，能够准确反映项目用地的实际边界和面积。

2.土地权属与界线认可。严格审查土地权属情况，确保相关权利人对土地界线有明确的认可和确认，避免权属纠纷。

3.征前工作合规性审查。全面检查征前工作程序是否遵循了法律法规和政策要求，包括土地征收预公告、现状调查、社会稳定风险评估等步骤是否齐全且合规，以及征地协议是否由相关土地权利人按程序签订并提供了必要资料。

4.违法用地与非农建设清查。细致核查项目范围内是否存在违法用地和非法建设活动，确保所有违法用地已得到妥善处理和整改，防止项目因违法问题受阻。

5.项目来源与立项资料审查。确认项目来源的合法性和合规性，核实项目是否按程序取得了必要的立项资料，确保项目具备合法的实施基础。

6.耕地占补平衡核验。对项目占用耕地的情况进行严格核验，确保耕地占补平衡得到有效执行，保护耕地资源。

7.林地批复审核。对项目涉及的林地使用情况进行审查，核实是否已取得相应的林地使用批复，确保林地资源的合法使用。

8.节约集约用地标准评估。评估项目用地是否符合节约集约用地的要求，避免土地资源的浪费和不合理使用。

9.国土空间规划一致性检查。确认项目用地是否符合所在地区的国土空间规划，确保项目规划与区域发展策略相协调。

10.其他相关材料综合审查。对所有其他相关材料进行综合审查，确保所有材料齐全、真实、有效，并符合审批要求。

三、耕地保护新政下土地组卷报征的难点与挑战

随着2021年以来耕地保护政策的不断收紧，土地组卷报征政策也频繁更新，给土地报征从业人员带来了显著的挑战和不适应。在新的政策背景下，土地组卷报征的难点主要体现在以下几个方面：

1.勘测定界与数据整合的复杂性。在提交土地组卷报征时，勘测定界成果必须与不动产登记库和二调数据精确结合。这要求从业人员不仅要准确判断土地现状，还需对数据库中的信息进行细致比对。特别是当现状建设用地存在违法用地情况时，需准确还原原地类进行上报，这增加了工作的复杂性和准确性要求。

2.影像核实与违法用地的辨识。在审查项目违法用地情况时，除了核对近三年违法用地图斑外，还需通过影像资料判断是否存在非农建设现象。即使上报范围不在违法用地图斑内，一旦影像显示存在非农建设迹象，如路面硬化等，也需要提供详细的佐证资料。这要求从业人员具备较高的图像辨识能力和细致的工作态度。

3.项目立项资料的提前准备。按照新政策，除了独立选址项目外，城市开发边界内涉及划拨方式供地的批次项目也需要提供项目立项资料。然而，一些项目立项层级高、审批周期长，需要提前开展项目立项工作。这要求从业人员在项目初期就进行充分的沟通和准备，以确保项目立项与土地报征的顺利进行。

4.占用耕地评价的严格性。在新政策下，占用耕地的评价成为土地组卷报征的重要环节。这要求从业人员对项目的占用耕地情况进行全面审查，包括项目用地的合理性、是否超规模用地以及使用批而未供数据等情况。这增加了工作的复杂性和对专业知识的要求。

5.权属工作底图的细致审查。在审查权属工作底图时，需要确保权利人与盖章一致，并且权利人在工作底图上对权属进行了确认。然而，在实际操作中，经常会有部分村组未签字盖章等不细致造成的错误。这要求从业人员在审查过程中保持高度的警觉性和细致的工作态度，确保权属信息的准确性和完整性。

四、结束语

本文对土地组卷报征工作流程进行了介绍，并对今年来土地组卷报征工作的一些新的难点和挑战进行了梳理和总结，面对这些难点和挑战，从业人员需要不断学习和适应新的政策要求，提高自身的专业素质和工作能力。同时，相关部门也应加强政策宣传和培训力度，为从业人员提供必要的支持和帮助。

参考文献：

[1] 陈晓洁.浅析土地勘测定界的流程和技术要求[J].技术探讨，2014,08

[2] 陈爱华，李凤.浅谈征地过程中土地勘测定界的应用[J].科技信息，2013,11

[3] 顾典彪 李迅.关于土地勘测定界问题的分析[J].网友世界，2013,11

[4] 刘洋，范培新.线性用地项目勘测定界技术要点和流程探讨[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2013,03

[5] 吕思颖,耕地保护视角下中国耕地“非粮化"研究文献综述[J].南方农业,2023,17(11):76-79