1、基本情况 

浏阳市位于湖南省东部的湘赣交界地带，地理座标为东经113°10′～114°15′，北纬27°51′～28°34′。东与江西省宜春市、铜鼓县、万载县交界，南与本省醴陵市、江西省上栗县相连，西与本省长沙县、株洲县接壤，北与本省平江县毗邻。地处长沙市、株洲市、湘潭市经济重点发展区域。全市南北纵长80.9千米，东西横跨105.8千米。距长沙市62公里，据长沙黄花机场42公里，国道106、319和长浏、浏醴、大浏高速穿境而过。

浏阳市土地面积499752公顷，地势东北高，最高峰大围山1607.9米，西南低，最低柏加杉湾37.5米。全市四面环山，山地、丘陵、盆地交错，山地占土地面积52.9%,丘陵占25.1%，岗地占7.9%，平原占13.1%，水面约占1%。林业用地343011公顷。

浏阳市辖4个街道、27个镇、1个乡。人口为143.01万人，共有家庭户41.02万户，集体户1.76万户，涉及林地的户数大约有40万户。

2、浏阳集体林地流转的历史背景及现状

浏阳在新中国成立后，根据1950年6月国家颁布的《中华人民共和国土地改革法》将大部分土地分给了农户，满足了农民生产生活的需要，使农民有了属于自己的土地和山林。为加快社会主义建设，为社会提供建设所需木材，浏阳于1952年成立大围山采伐场，后来相继成立了张坊采育场、金坑采育场。采伐林区木材，林木使用权开始流转，只是在“一大二公”的体制下，林木使用权全然不归个人所有。

进入二十世纪八十年代，国家颁布了一系列指导林业的政策，其中1981年的《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》，明确了林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）；1984年《中共中央关于农村工作的通知》首次提出“在荒山、荒沙、荒滩种草种树，谁种谁有，长期不变，可以继承，可以折价转让”的政策。浏阳在二十世纪八十年代初期，兴办了首个联营林场——官渡林场，后相继成立连云山林场、汉高岭林场、天崖寨林场、向坪林场、白沙林场、道源林场、道吾山林场、马鞍山林场、九岭林场、黄茅尖林场，其中九岭林场、黄茅尖林场后来流转到个人，其余联营林场组建整合为浏阳湖国有林场。与此同时，乡镇、村集体也兴办了各种形势的林场，共计1058家。集体林地流转开始逢勃发展。

进入二十一世纪后，浏阳市于2003年开始启动集体林权证换发工作，至2010年全面完成集体林权制度主体改革，之后不断深化改革，于2014年11月纳入全国第二批农村改革试验区，2017年列入湖南省林地“三权”分置改革试点县，2018年纳入第三批农村改革试验区和全国集体林业改革试验区，经过改革试验区的探索，实现了林业综合改革的进一步深化，促进林权流转，培育了一批新型林业经营主体，实现了林业改革、生态保护和林农增收的多赢。

3、浏阳集体林地流转的方式

3.1 试行林地经营权流转登记

3.1.1浏阳市先后出台《浏阳市林地经营权流转证登记管理办法》和《浏阳市林地“三权”分置改革实施方案》，不断推进集体林地所有权、承包权和经营权“三权”分离，试行林地经营权流转登记，核发了全省首本《林地经营权流转证》，赋予林地经营权在权属证明、林权抵押贷款、林权登记、森林保险、林业生产经营等方面的权能，放活林地经营权，独立核发林地经营权证，目前为止，累计办理林权流转3.6万宗，面积9.32万公顷，交易金额达15亿元，其中以出租（转包）、转让方式流转面积9.06万公顷，以入股、互换等其他流转方式0.26万公顷。林业规模经营主体数量158个，林业规模经营主体经营林地面积6.5万公顷。发展林下经济面积4.8万公顷，增加从业人数5.4万人，获得国家级林下经济示范基地2家，国家级农民林业专业合作示范社4家，省级林下经济示范基地11家，省级农民林业专业合作社示范社12家。目前为止，全市累计办理林权抵押贷款面积2.94万公顷，发放林权抵押贷款金额7亿余元，使森林资源真正变成了森林资产。

3.1.2 在官桥镇、普迹镇试点自留山使用制度改革，将自留山林地长期使用权分为使用权和经营权，开展自留山所有权、使用权、经营权“三权分置”试点。目前试点项目单位已经完成林地流转合同签订、支付流转费用、种植林下药材等工作，正在协调办理自留山经营权证相关事宜。

3.1.3 完善林地承包经营合同管理及林地合同纠纷处理。指导村及乡镇加强制度建设，提前介入林地流转，主动提供服务。组建林地合同纠纷处理队伍，补充和完善林地合同纠纷仲裁员，加强业务培训。

3.2 深化集体林经营制度改革

3.2.1 深化林木采伐制度改革。出台规范林木采伐的相关文件，完善相关政策规定，依法委托乡镇人民政府办理林木采伐许可证，对15立方米以下的采伐实行网上APP申报、即时审批、网上送达电子采伐许可证，并加强信用监管。

3.2.2 支持集体林场编制森林经营方案。对500亩以上的集体林场编制森林经营方案，将森林经营方案作为申请办理林木采伐、申报林业项目等事项的重要依据，采伐指标适当向林业规模经营主体倾斜，林业重点工程优先安排编制经营方案的经营主体。

3.2.3 加强集体林场森林可持续经营试点工作。推荐3家集体林场计6000亩的集体林申报森林可持续经营试点，目前已经过省林业局专家评审、上图，等待国家局项目指标下达后落实。

3.3 深化林业金融改革

3.3.1 推进政策性森林保险改革，创新政策性森林保险投保模式，探索再保险和森林自然灾害风险分散机制，在政策性森林保险基础上，探索开展花卉苗木特种保险业务，按照“一险种一办法、一险种一流程”的要求完善政策性森林保险工作实施细则，通过建立保险市场竞争机制、鼓励林业合作社对社员补助森林保险保费等多种方式实现林业保险增资扩面，参保公司由2家扩展为5家，形成市场化公平参与机制。目前，我市累计投保面积21.55万公顷，总投入保费5172万元。

3.3.2 试点油茶林县级综合保险。目前已经发动林农投保132685亩，每亩保费40元，每亩保额4000元，目前正在协调对自然灾害及减产的油茶林进行理赔，并争取财政给予保费补贴。

3.3.3 试点林业产业企业单独工伤保险、行业财产保险、企业安全生产责任险等金融改革。目前已有13个企业投保了相关保险，指导林业产业协会加强保险理赔等工作。

3.3.4 林业局和农业农村局联合出台《浏阳市农村产权抵押登记试行管理办法》，规范林权抵押行为。林业局与建设银行、湖南银行、农村商业银行、长沙银行等金融机构签订合作协议，搭建企业融资平台，助力林业产业企业融资贷款。现已有21家企业通过便利平台新增融资5000万元。

3.4 深化国有林场改革

浏阳湖国有林场成功申报全国“国有林场服务集体林权制度改革试点建设”项目。项目将通过科学开展森林经营、与村集体经济合作社或者农户合作经营、联合开展场外造林等，提高集体林经营水平，充分利用森林资源。积极探索建立国有林场经营性收入分配激励机制，创新实践“一场两制”发展模式，增强国有林场发展内生动力。在保护的前提下，鼓励国有林场发展林业产业，带动林农增收致富，助力乡村振兴。

4、浏阳集体林地流转中存在的问题与不足

4.1 集体林地流转信息不对称、思想认识不一

国家先后颁布了《森林法》《农村土地承包法》《物权法》等，规范林地流转的类型、林地流转的方式以及林地流转后的经营原则，为林地流转提供了法律依据和保障。特别是2008年的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》对林地的承包期作出明确的规定，稳定了林业政策，提高了农户对林业的经营预期。但是一些部门和单位，对放开林地流转的思想不开放，认识不一致，宣扬解读政策不全面。农户理解政策、法律的认知高度不一，有的农户过于注重眼前利益，忽视了长期投资，甚至担心政策不稳定，投资得不到合理的回报。

4.2 集体林地权属细碎化不利于林地流转

集体林地经过农村土地承包到户后，每户农户家庭分配到一定数量的山林，同一块山林分成若干小片，产生了林地细碎化，甚至同一片山场，因当时生长着不同的林木，不同林木分配给不同人。农户经营相对独立，经营模式千差万别，不利于林地产业的增强，生态安全的稳定和林业生产力水平的提高。农户是农村的基本生产单位，经营林地生产生活的重要组成部分，林地流转是农民的个体行为。不同农户因个体劳动力和家庭经济条件不同，林地流转意愿不同。

4.3 集体林地流转不规范导致流转效率不高

浏阳的林地根据生态效益的不同，有着不同的特征，有的是禁止开发，有的限制开发，有的可完全开发。因为浏阳的林地划分有生态红线、自然保护地、公益林地、天然商品林地以及一般商品林地。生态红线、自然保护地、公益林地、天然商品林地都有禁止或限制开发的特征。同时集体林地流转是个人与个人或个人与单位之间的行为，当事人认识与利益的分配以及对形势发展的不明，形成约定的形式不完善，有的甚至是口头约定，书面约定的文书也不齐全，最后结果是发生各种纠纷，导致林地流转效率不高

4.4 林业生产扶持与服务尚不完善

4.4.1林改工作合力尚未形成，林业、资规、财政、农业农村、科技、交通、银行、保险等部门间协调配合机制不顺畅。一是各部门信息资源共享不通畅，对林业改革专项研究不够，未充分整合资源推动林改工作；二是产业项目扶持力度小且分散，如林业产业路、资源路、旅游路的建设落后，扶持小，林业专业合作社专项扶持不够，林业科技创新及推广力度小等；三是林业产业风险大，保障力度不足。如森林保险中商品林保费补贴少，林业加工项目因风险高，各保险公司均无相关保险种类，林下经济、森林旅游康养、楠竹产业、油茶产业等均受天气影响，存在较高风险，但目前无专门的保险品种，投资风险大。

4.4.2社会资本投资林业的动力不足。一是林地流转登记积极性不高。浏阳市林地流转率达到63%，但依法申请流转登记的只有34%，主要是受传统思想影响，部分林农在林地流转后，认为私下签订合同就可以了，不想来政府部门登记。另外，林地流转登记程序仍较复杂，各类资料填报要求专业性强，林农和新兴经营主体的业务不熟、《林地经营权流转证》的抵押贷款权能不畅、流转登记的财政资金扶持不够等也影响林农流转登记的积极性。二是森林资源林地流转价格偏低，且林地碎片化，人均面积相对少，即使流转也获益微薄，加上流转周期过长，许多林农不愿意流转。没有经济效益的牵引，大部分林农的经营模式一般为“各自为政”的小农经济，林业规模经营难度较大，形不成合力，制约了林业产业化发展。三是林业投入产出效益低。近年来木材销售市场不活跃，竹木价格下滑，但劳力和投入不断上涨，投入产出效益更低。

5.浏阳集体林地流转的发展对策与思路

5.1加强政策与法律的宣传，提高农户的思想认识

建立健全有关林权的政策与法律的宣传机制，使农户深入了解相关的法律、政策。政府各部门之间统一思想，转变观念。集体林权制度改革涉及多个部门，应进一步健全体制机制，加强多部门合力，顺畅工作机制，如在信息共享、产业资源、扶持政策、科技创新、林业保险等方面形成合力，把林地流转作为现代林业经济建设的一项基础工作，搞好统筹工作，兼顾不同主体利益，助推集体林业快速发展，增强农户依法、自愿流转林地的自觉性和主动性。

5.2集中连片规模化经营，提高林地的经济价值

集体林地流转的目的，扩大林业产业化，提高林地的经济价值。因此，要达到一定的经营规模，一种模式是流转到大户或单位，统一经营管理；另一种模式是走合作社道路，大家一起来出谋划策，共同经营。

5.3规范集体林地流转，稳定增加农户利益

因林地划分有生态红线区、自然保护地、公益林地、天然商品林地以及一般商品林地，其经营许可程度也不相同，有的属于目前禁止开发，有的属于限制开发，有的属于可以全方位的开发。属于禁止开发区的林地，集体林地流转要作出明确规定，保护的目的是为了更好的开发利用，要充分考虑生态优先的前提下，制定长远的发展规划。属限制开发的林地，集体林地流转要充分做好诱导工作，制定科学合理的开发发展方案。可以全方位的开发的林地，各级政府和职能部门应大力支持，把林业经济做大、做强、做活，充分盘活林地资源，服务农户，放手经营，增加农民收入。

5.4完善集体林地流转服务体系，高标准建设现代林地流转窗口

5.4.1建立完善的服务机构，为浏阳林业产业提供保障，首先由政府牵头，各部门协调，推进各种林业项目统筹经营。其次政府引导第三方机构服务于林地流转，完善林地承包和流转合同管理制度，按照集体林权制度改革要求，应根据林业“三定”时期的权源依据，由第三方机构协助乡镇（街道）全面逐户完善家庭承包合同并建立档案，报乡镇林业管理机构和县林业局备案，方便相关权益人依法查询相关林地承包经营合同资料。最后加强林地合同纠纷处理能力培训，组建专业仲裁队伍，提供多元的纠纷解决方案。

5.4.2引导规模化投资，做大做强浏阳林业产业。首先鼓励工商资本投资林业，对于成片的不属于限制、禁止开发的林地，要充分引进规模企业，加大资本的投入，形成大产业。比如浏阳的油茶产业，基地面积已达78万亩，油茶小作坊和小企业有500多家，没有形成一个大的品牌，因此要通过整合及资本的重新运作，形成大的品牌企业。其次加强村集体经济合作社建设，由村级合作社组织，林农以林地资源入股，解决林地碎片化问题。三是鼓励林产品精深加工，提升林产品价值，为林农和工商资本增加收入。四是创新林业金融产品。鼓励和引导金融机构加大对林业的贷款的力度。支持林地持有人以林权作为担保发行债券，拓宽林业融资方式。支持保险机构创新开发各种涉林保险产品。

参考文献

（1）许凯 张升 集体林地流转影响因素分析--基于7省3500个样本农户数据

（2）董加云，刘金龙理论与实践: 中国集体林地流转研究进展与展望

（3）秦唯峰 对永州市集体林地流转的调查与思考

（4）徐林青 江西省铜鼓县集体林地流转市场结构及成因分析