大岗子镇位于吉林省大安市西南部，当地群众生活相对贫困，制约了经济社会发展。大安市委、市政府抢抓城乡增加挂钩的政策机遇，以项目建设为切入点，强力推进大岗子镇易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目。

一、工作开展情况

城乡增减挂钩项目是一项系统工程，必须加强组织领导。一是形成共识。大安市作为国家级贫困县，村屯分散既是导致当地群众贫困和制约地方经济发展的主要因素，也是丰富的耕地后备资源，更是脱贫攻坚和乡村振兴巨大潜力所在。基于这种认识，市委、市政府把大岗子镇易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目当做脱贫攻坚和乡村振兴的重要途径，牢牢抓在手上。二是高位运作。项目纳入市政府当年重点工作，各部门按照职责分工，各负其责，通力合作。市委书记、市长经常到项目区视察和督导工作，重大问题现场办公研究解决，为项目推进保驾护航。三是协调配合。凡是大岗子镇易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目，涉及到的部门、镇村都把这项工作摆到首要位置，各司其职、各负其责。四是绩效考核。把大岗子镇易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目纳入各部门、镇村目标责任制，实行绩效考核。市委、市政府督查室跟踪督查，及时通报。五是舆论引导。利用新闻媒体，深入宣传大岗子镇易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目经验做法和典型事例。主流媒体多次宣传报道大岗子镇易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目的经验，形成了良好的舆论氛围。

2019年，大安市结合大岗子镇村屯宅基地占地较大、村民居住分散的实际，实施了大岗子镇易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目，将村屯周边零星分散的具备整治条件的盐碱地，纳入国土空间生态修复规划。实行统一设计、统一预算、统一施工、统一验收的土地综合整治措施。整治后的土地，田块整齐、道路通达、灌排顺畅，达到了高标准农田建设标准。项目产生建设用地增减挂钩结余指标5235亩，占补平衡指标7620亩，相关收益为大岗子镇土地综合整治提供了充足资金保障。实现全镇7个村19个自然屯2332户农民整体搬迁，农民生产生活生态条件得到改善，昔日荒凉贫瘠的大岗子镇变成吉林省西部地区远近闻名的美丽乡村。

二、工作存在问题

经过几年的创新实践，虽然大岗子镇易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目成效初显，但也存在一些问题。一小部分村民受陈旧思想束缚，或“故土难离”不愿意搬迁，或个人利益至上趁机抢栽、抢种、抢建，在极大程度上影响了村屯搬迁和土地整理步伐。同时，国家在农村集体建设用地使用方面的相关政策还不够多，导致部分项目难以落地。

二、下步工作需求

结合乡村振兴，随着城乡建设用地增减挂钩实践的不断深入，从国家到地方，从国土部门到各级政府，从管理人员到广大群众，无不对此项新政策的认识更加深化。其多重效应需求主要体现在:

第一，增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制。

要实现城乡协调发展，必须向农村地区增加投入，提供更多的公共产品。城镇建设用地增减挂钩政策为我们找到了一条很好的途径，它蕴含着重大的战略理念。实践证明，实施增减挂钩，与土地整治、农业产业化发展相结合，有助于改善农业生产条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时，实施农村集体建设用地整理节约的土地，依据级差地租原理调剂使用，按照以城带乡、以工补农的要求，将获得的土地级差收益，用于发展农村集体经济，以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设，既可增加农民收入，提高当地农民生活水平，又改变了农村落后面貌，推动了新农村建设和城乡一体化发展。

第二，增减挂钩是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径。

我国耕地保护的基本动力主要来自两个方面，一是政府主导实施土地开发整理项目，重在以建设促保护，实现耕地数量增加、质量提高;二是建设项目占用耕地需要履行"占补平衡"义务，立足于耕地本身不能少。"增减挂钩"是"占补平衡"思路的合理延伸，是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。土地的节约集约利用可以表现为少用地，也可以是同样的土地承载了更多的人口、经济实体以及更多的建筑。"增减挂钩"的节地效果是双重的，通过城乡用地布局的调整，原有的粗放利用被消灭，新的土地以更集约的方式加以利用。据调研统计，实施增减挂钩平均可节约用地50%左右。

第三，增减挂钩是优化土地利用结构和空间布局的重要举措。

在我国的土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积，主要方式是对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦;耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积，主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径，补充相同面积和质量的耕地;集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地，主要方式是通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。但这三项政策均无法根本解决农村房屋和村庄建设用地"散、乱、空"问题，更解决不了城乡建设用地布局调整优化问题。实施城乡建设用地增减挂钩，农村建设用地在规划的引导下，有计划地拆建，促进土地在空间上的调整和互换，一定程度上解决了农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题。

第四，增减挂钩是深化农村土地管理制度改革的助推器。

"增减挂钩"涉及土地确权、建设用地布局调整、农民土地权益维护等问题，各地增减挂钩试点实践中，围绕改革农村土地产权制度、规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、建设城乡统一土地市场、完善土地收益分配机制等，进行积极探索。能否将实施农村集体建设用地整理"节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用。集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，县乡政府可按一定比例，从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金，用于农业农村发展"。

参考文献：

《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》国土资发〔2017〕41号；

《城乡建设用地增减挂钩政策与实践》（国土资源部土地整理中心）。

 2023年10月19日