基金项目：该论文系广东科技学院校级人文社科一般项目《习近平法治思想视阈下以法治力量助力东莞共同富裕路径研究》（GKY-2022KYYBW-47）阶段性成果。

一、《实施条例》修法在土地改革中的意义

（一）有利于稳固国家整体安全局势

 “兵马未动粮草先行”。如今国际局势风云变幻，和平与发展的时代主题面临严峻挑战，世

界既不太平也不安宁，如美国推动下的俄乌战争及台湾问题。习近平总书记说我们要时刻做好打仗准备，粮食安全是“国之大事”、“悠悠万事，吃饭为大”、“如果我们端不稳自己的额饭碗，就会受制于人”、“粮食安全是战略问题”。习近平总书记在各种会议上对粮食安全的精准论述充分体现土地改革的重要意义。《实施条例》涉及到细化土地改革过程中规划、耕地保护、盘活农村经营性用地等各方面内容，该法规颁布有利稳固我国安全局势，确保国家长治久安。

（二）有利于贯彻土地节约集约理念

土地是国家战略重要资源。我国虽然有960多万平方公里的土地面积，但人均土地面积不到世界平均水平的1/3，特别是耕地资源更加紧缺。我国城镇化进程加快，导致土地抛荒现象严重，利用率不高，急需提高节约集约利用水平。我国发展必须立足于土地资源国情，因此，贯彻节约集约用地理念是我国经济社会发展的必然选择，并且是必须长期坚持的根本方针，从立法角度树立和强化节约集约用地理念、盘活土地资源、促进产业振兴既有现实需要，也有实践基础。

二、《实施条例》修法亮点

（一）细化国土空间规划规定

新《土地管理法》第八十六条在根据本法第十八条的规定编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行系落实党中央、国务院关于建立“多规合一”的国土空间规划制度改革精神，《实施条例》将“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据”细化成行政法规，同时对国土空间规划的原则、三条红线要求、开展土地调查的内容及重要意义等进行展开规制。落实习近平总书记关于“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”的总体要求。

（二）丰富占用耕地补偿制度

为贯彻党中央、国务院三条红线精神，落实党中央、国务院关于加强对耕地保护责任主体的补偿激励，建立占补平衡机制。《实施条例》对建立耕地保护补偿制度做出明确规定及严厉处罚措施，体现对永久基本农田等耕地的严格保护。如第五十一条违反《土地管理法》第三十七条，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。

（三）完善集体建设用地入市规则

《土地管理法》对集体建设用地入市进行首创，开启了城乡建设一体化、盘活农村土地资源、

提升农民收益先河。《实施条例》对在进行集体土地入市具体流程中集体建设用地的土地所有者、市县人民政府自然资源主管部门、集体经济组织及土地使用者等各方职责进一步细化，使集体建设用地入市思路能更好落实和执行。

      另《实施条例》在土地征收程序、农民宅基地保护、完善临时用地管理、监督检查惩罚机制等方面都对《土地管理法》进行细化。    

三、检视《实施条例》的不足与建议

（一）缺少土地抛荒行为规制，建议增加监管处罚措施

从人口迁徙流动情况看，人口流动量大，居住地与户籍所在地不一致的现象普遍，2020年我国人户分离人口达到4.93亿人，约占总人口的35%。其中，流动人口3.76亿人，十年间增长了将近70%。从流向上看，人口持续向沿江、沿海地区和内地城区集聚；从人口的城乡结构看，我国城镇常住人口持续增加。十年间城镇常住人口增加了2.36亿人，常住人口城镇化率提高了14.21个百分点，比上一个十年的增幅又上升了0.75个百分点。

《实施条例》第十条县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，实施土地整理方案，对闲散地和废弃地有计划地整治、改造”，然该条款过于笼统和宽松。事实上在中国快速城镇化进程中大量农民工进城导致其名下承包集体用地实际处于大面积荒芜和无人管控的境地，农村土地被抛荒现象严重，当然也有各种其他原因导致的抛荒现象。而《实施条例》仅对临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件有处罚规制措施，针对常态化抛荒行为两部法律法规均未涉及。2022年3月17中办国办印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，目的是深入贯彻习近平生态文明思想，以所有者职责为主线，以自然资源清单为依据，以调查监测和确权登记为基础，以落实产权主体为重点，着力摸清自然资源资产家底，为切实落实和维护国家所有者权益、资源优化配置和保值增值、推进生态文明建设提供有力支撑。

可见国家已开始重视土地资源实际使用和管控情况，建议试点成功后将农村土地抛荒行为列入法律法规，实现土地资源实际效用最大化，如规定二年未实际使用的没收土地归还土地所有权人，优化土地三权分置。

（二）承包地及宅基地退出机制欠缺，建议增加稳民生措施

《实施条例》第三十五条国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。乡（镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求，该条款涉及三个问题，一是村民有偿退出宅基地中“有偿”是何标准，是否可以比照《实施条例》第三十八条与建设用地价款同价，由谁制定及批准并未明确规定，留下法律空白和悬念；二是农民非进城落户情形需退出的如何处理和补偿价款，三是农村户口的农民土地承包权转让后的农民生存保障问题未涉及。

建议增加村民因各种原因退出承包地及宅基地之后的后续保障民生措施，如可规定村民退出宅基地补偿标准由县市统一发布指导标准，由村集体组织执行、村民因退出再申请承包地或宅基地的原则上不予准许，但如有影响村民生存保障情形的可上报市县酌情批准，从而稳民生。

（三）土地使用权、征收征用程序缺失，建议秉持效率公平理念

《土地管理法》第十四条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府

处理，决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。仅规定救济途径为诉讼，此条与《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》可先复议再诉讼不一致，且《土地管理法实施条例》未进行完善，按法律位阶来说应适用《土地管理法》，但救济途径单一可能会导致当事人认为诉讼程序漫长而采取其他过激行为激化矛盾或给法院增加不必要诉累。

《实施条例》第二十八条多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符

合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。征收仅组织听证，为了征收流程的效率而未明确赋予农民复议及诉讼的权利，且同样是土地纠纷，使用权纠纷和征收纠纷救济途径却不一致，以上规定未体现效率公平兼顾和切实保障民生原则且不符合法理公平原则，建议借鉴最高院相关规定。另外，关于征用相关内容《实施条例》并未提及，仅出现在《土地管理法》第二条国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

      建议统一土地使用权及征收征用纠纷的救济途径为不服先行政复议再诉讼，同时为提高诉讼效率可专门规定此类案件的诉讼时间及流程进行速裁，从而在公平和效率间尽量达到平衡。另比照征收内容增加关于征用土地的相关规定，体现对征收征用两个法律概念法理和实践上的同等尊重。

四、土地改革未来之展望

      在国家和党中央的英明领导下，中国土地改革历经三十多年，土地在保障国泰民安方面的作用愈加突显。作为我国最重要的战略资源，未来土改方向在哪里，笔者结合国家方针政策梳理后认为主要有以下五个方面：

（一）坚持土地公有不动摇

土地公有化制度是我国最根本的制度，是中国特色社会主义制度的具体体现，也是我们党执政稳固的重要组成部分。效仿美国或台湾施行土地私有，只能使人们背离政府导致土地管理混乱进而导致社会动乱，动摇我党的执政根基，只有坚持土地公有制，坚持集体土地所有制，才能赢得老百姓的拥护。同时如何利用好土地权益，笔者认为应继续深化土地三权分置，在保持土地所有权姓公的基础上使土地所有权、经营权和实际使用权分离，实现土地资源利用效用的最大化，使老百姓灵活处置手中的土地资源获得收益。

（二）走科技兴农战略之路

     据2021年中央一号文件《农业农村部关于加快发展农业社会化服务的指导意见》精神，总体要求、实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、加快推进农业现代化、大力实施乡村建设行动、加强党对“三农”工作的全面领导。习近平总书记提出科技兴农，科技是农业的根本出路。故需从提高种子质量、提升农业机械化水平、数据信息化过程管理等方面着手，关于科技兴农的具体举措可以广纳谏言并进行试点再全面铺开。从而实现农业与科技的有效衔接和结合，促进乡村振兴。

（三）做好国土空间科学规划

对我国土地资源进行严格调查，对土地等级、权属、性质、现状、用途等进行普查，彻底摸清家底后才能将此作为国土空间规划重要依据，土地摸排主力军应为村集体组织，因为基层组织更了解基层情况，同时对摸排结果基层组织公开后必须接受本村及其他村民或其他集体组织监督，公示无异议后方可逐级上报，避免漏报瞒报中饱私囊行为；同时牢固树立三条界线意识，划定永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，用长牙齿手段死守18亿亩耕地红线，实现土地资源的科学合理规划和最大化利用，确保不浪费每一寸土地，不让每一寸土地游离于国家管控之外。

（四）施行人才兴农战略

邓小平说人才是第一生产力。实现乡村振兴最基本的是靠人、靠人才，改革开放四十年来，随着我国城镇化水平提高，人才纷纷涌向城市，城乡差距及贫富差距较大。习近平总书记提出共同富裕、城乡一体化发展理念非常正确。如何鼓励人才返乡，投入到乡村振兴的热潮中去，光靠热情和政策引导是远远不够的。国家需将蛋糕做大，提高农村产业的收益，力争让农村收入高于城市收入，让人才自动流入农村，使农村和城市发展并驾齐驱。

（五）统筹国内国际两个市场

我国是一个农业大国，光吃饱穿暖还不行，必须盘活农业各种资源服务全球，才能真正提高农业效益，从而吸引人才回流，形成一条良性循环链。据联合国报告2019年全球饥饿人数超过8.2亿，且随着2020年疫情在全球蔓延，2021年联合国发布《世界粮食安全和营养状况报告》，虽然还不能确定是否完全为疫情的影响，但2020年全球饥饿人口确实增近两成，2020年全球将近三分之一人口即23.7亿人无法获得营养充足食物。习近平总书记提出构建人类命运共同体理念，中国作为有担当的大国，应与全世界人民一道同呼吸、共命运。面对23.7亿人这么一个庞大饥饿人群市场，如何在尽到人道主义大国担当的同时又牢牢抓住这块大蛋糕，在保障本国粮食安全的基础上将粮食出口至全球，笔者认为应该统筹国内国际两个市场，制定粮食等农业产业全球战略规划，造福全球。通过粮食战略提高中国在国际上影响力、感召力，做好国际秩序的管理者和维护者。

参考文献：

【1】齐世敬.坚持节约集约理念  优化土地管理制度——新《土地管理法实施条例》系列解读之二[J].资源与人居环境,2021(11)

【2】《2021年全国人口普查结果》，腾讯网（https://xw.qq.com/cmsid/20210512A014PZ00,2024年1月1日访问

【3】《中办国办印发全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，绥化新闻网（https://suihua.dbw.cn/system/2022/03/21/058847383.shtml）,2024年1月1日访问

  【4】 2021 年中央一号文件《农业农村部关于加快发展农业社会化服务的指导意见》精神，时代周报（https://3g.163.com/dy/article/G3D8BBK40519APGA.html） ，2024年1月1日访问

  【5】《联合国报告：全球饥饿人数超过8.2亿》，快科技（https://www.cnbeta.com/articles/tech/868761.htm），2024年1月1日访问

  【6】《联合国报告：新冠疫情致全球饥饿人口增近两成》光明网（https://www.360kuai.com/pc/967188587901ecf78?cota=3&kuai_so=1&tj_url=so_vip&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1），2024年1月1日访问

      【7】魏莉华.新《土地管理法实施条例》亮点解读[J].农业知识,2021(17)

      【8】陈小君.《土地管理法》修法与新一轮土地改革[J].中国法律评论,2019(05)