1 引言  

作为固定污染源环境管理的核心载体，排污许可制度近年来经历了显著的政策演进。2016年国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，标志着排污许可制度改革进入新阶段。2021年正式实施的《排污许可管理条例》进一步强化了制度执行的法治基础。随着2024年生态环境部《全面实行排污许可制实施方案》的发布，到2025年将实现工业噪声、工业固体废物等环境要素全覆盖，到2027年全面建立高效运行的“一证式”管理体系。这一系列政策演进对基层环境管理提出了更高要求，亟需对制度实施机制进行深入探讨。

2 排污许可制度的管理机制剖析

2.1 制度框架的完善与创新  

在当前我国排污许可管理制度框架下，对排污单位的管理主要遵循双轨并行的控制思路：其一是污染物排放浓度标准，其二是污染物排放总量控制。污染物排放浓度标准属于国家层面对污染源排放行为设立的强制性限值，具体划分为综合性排放标准与行业性排放标准两类。前者适用于多种行业普遍存在的共性污染物管控，后者则针对特定行业的生产工艺与污染特征，分别对污染物排放的最高允许浓度或排放量作出规定；污染物总量控制则立足于区域环境容量的科学评估，以保障环境质量为核心目标。通过科学核算，确定区域内水、大气的承载总量，将各类污染物允许排放总量分解至区域内，通过排污权交易使区域内污染物排放总量达到平衡。在实际管理中，企业不仅需确保其污染物排放浓度符合国家或行业标准，同时还必须确保不突破生态环境主管部门所核定的排污总量指标。这种“浓度”与“总量”双重约束的管理模式，既规范了排污单位实现达标排放，又将排污单位控制在核定的排污总量目标之下，增强了环境管理的系统性与科学性。

现行排污许可制度在管理框架上呈现出系统化特征。根据《排污许可管理办法（试行）》，管理范围已从最初的78个行业和4个通用工序扩展至108个行业和4个通用工序，形成了覆盖全面的行业管理体系。在分类管理方面，建立了重点管理、简化管理与登记管理三级体系，依据企业污染物产生量、排放量及环境风险程度实施差异化监管。这种分层管理模式既保证了在法律层面对于重点污染源的有效监管，又减轻了小微企业的负担。

在技术规范层面，生态环境部门制定了分行业的排污许可证申请与核发技术规范，将原辅材料、生产工艺、产污环节、污染防治措施等要素模块化，为排污单位申报和监管部门审核提供了明确指引。同时，通过自行监测技术指南、执行报告技术规范和环境管理台账规范等技术文件，形成了完整的技术支撑体系，使制度实施更具可操作性。

2.2 监管执法机制的优化  

排污许可制度系统性地构建了以许可证为核心的“一证式”管理模式。环境执法部门可对照排污许可证载明事项，通过查阅台账记录、分析监测数据、开展执法监测和核查执行报告等手段，验证企业是否持证排污、按证排污。这种“依证监管”模式改变了以往环境监管中标准不统一、执法依据分散的状况，提高了环境执法的规范性和透明度。

在责任界定方面，《排污许可管理办法》细化了无证排污、违证排污、数据造假等违法情形的法律责任，强化了制度执行的刚性约束。值得注意的是，管理办法明确了企业自行监测、台账记录、执行报告等主体责任，推动企业从“被动合规”向“主动管理”转变，促进了环境治理模式的创新。

3 排污许可制度对环境管理的主导作用

 3.1 促进环境管理制度协同  

排污许可制度在环境管理体系中发挥着枢纽作用，有效衔接了多项环境管理制度。在与环境影响评价制度的融合方面，通过将《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《固定污染源排污许可分类管理名录》相互对接，实现了从新建项目审批到发证投产后日常监管的全过程管理。环评文件确定的产排污环节、污染物种类、污染物排放量及污染防治措施，成为排污许可证核发的重要依据，而形成闭环管理。

在污染物总量控制的衔接方面。排污许可将区域总量控制指标分解至具体排污单位，通过许可证载明的污染物排放量限值，确保区域环境质量目标的实现。 

在排污单位自行监测的管控方面。《排污许可管理条例》明确是自行监测的法律基础，其中规定了排污单位必须制定监测方案并开展自行监测。同时发布了《排污单位自行监测技术指南 总则》及行业自行监测技术指南（共45部），提供技术指引，确保监测的科学性与规范性。同时，自行监测数据为现场执法和环境保护税征收等工作提供了基础支撑，促进了环境监管与经济政策的协调统一。

3.2 推动环境管理效能提升  

排污许可制度的实施显著提升了环境管理精细化水平。通过“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业”的推进策略，逐步将各类固定污染源纳入统一管理体系，解决了长期以来存在的监管盲区问题。排污许可管理信息平台的建立，载明了排污单位的基本信息、产排污环节、污染物产排污浓度限值及总量和污染防治设施等内容，形成了覆盖全国固定污染源的环境管理数据库，为科学治污、精准治污提供了数据支撑。

在基层管理实践中，排污许可证制度推动了环境监管方式的转变。排污许可证是固定污染源环境管理的核心制度，是排污单位在运营期守法、执法部门执法的基本依据。它就像企业的 “环保身份证” ，明确了允许排放的污染物种类、浓度、总量以及环境管理要求。在非现场监管过程中，可以利用全国排污许可证管理信息平台，远程核查执行报告提交情况、自行监测数据、台账记录完整性等，通过分析平台数据，识别异常数据、超期未报等风险点，为现场检查提供线

在现场检查时，生态环境部强调要开展以排污许可制为核心的全流程、全要素、全环节检查，落实“综合查一次”要求。这意味着，一张排污许可证整合了所有环境管理要求，执法人员只需对照许可证副本，即可按图索骥，一次性完成对污染防治设施、排放口、监测设施、固废管理、环境风险防控等各环节的全面“体检”，有效避免了多头检查、重复检查。在现场检查中，排污许可证从“体检标准”化身为“操作手册”，确保检查内容全面、标准统一、执法高效。

4 排污许可制度实施中的挑战与优化路径

 4.1 排污许可在基层运用中存在的问题  

尽管排污许可制度已取得显著成效，但在基层执行中仍面临诸多挑战。 在县级生态环境部门，存在核发与监管能力不足，缺乏专业人才、技术能力薄弱等情况，同时面对多行业多规范，质量审核的压力大。

在县级排污单位中，普遍缺乏专业环保管理人员，排污单位主体责任意识薄弱，对排污许可制度认识不足、重取证轻证后管理、实际管理与许可证要求脱节，存在环境管理台账记录不规范、执行报告提交不及时或内容不实、自行监测未开展或开展质量不高等情况。

在第三方环保服务公司中（以下称三方公司），三方公司本应是帮助企业合规的“环保医生”，但在实践中，三方公司专业技术水平参差不齐，排污许可填报不规范，责任心缺失，在代为建立环境管理台账或编制执行报告时，内容空洞、数据逻辑混乱，或完全依据企业口述“编造”记录，未能真实反映污染治理设施运行状况与污染物排放轨迹，使执行报告失去自证守法的意义。甚至出现了一些三方公司背离职业操守，利用其对政策和监管流程的熟悉，不是建议其从根本上提升环境管理水平以达到许可证要求，而是寻找监管漏洞或技术规范中的模糊地带，为企业提供“低成本合规”的投机取巧路径。在提供自行监测服务时，部分机构未能按照排污许可证规定的频次和因子开展监测，甚至出现监测数据造假、伪造原始监测记录等违法行为。

在制度协同方面，排污许可与污染物总量控制、环境统计和企（事）业单位信用评价等制度的衔接仍需加强。不同环境管理平台的数据共享机制不完善，增加了企业和监管部门的负担。同时，系统内部彼此间的协同工作机制不顺畅，信息共享意愿和能力不足，制约了制度效能发挥。

4.2 制度优化建议  

为提升排污许可制度实施效能，应着重于提升基层的专业能力，基层生态环境部门可通过加强专业人员培训、严格执行排污许可证质量"三级审核制"来提升核发与监管能力。探索非现场监管与现场核查相结合，以及运用无人机、在线监测和大数据分析等创新监管方式；压实企业主体责任，加强对企业的帮扶指导，例如通过"面对面指导、手把手教学"等服务方式，帮助企业解决实际困难。强化执法监管，严厉打击环境违法行为，也能有效促使企业重视并落实责任。

5 结论与展望  

排污许可制度作为固定污染源环境管理的核心制度，通过“一证式”管理模式实现了环境管理的系统化和规范化。该制度在整合环境管理要求、提升监管效能、落实企业责任等方面发挥了重要作用。随着制度不断完善，排污许可将在环境治理体系中发挥更加重要的作用。

未来，排污许可制度将朝着更加精细化、信息化、智能化的方向发展。一方面，通过扩大管理范围、优化技术规范、完善监管机制，提升制度科学性；另一方面，借助大数据、物联网等信息技术，提高排污许可管理效能，推动形成政府、企业、社会共同参与的环境治理新格局。基层生态环境部门应主动适应制度改革要求，创新管理方式，推动排污许可制度在污染防治攻坚战中发挥更大作用。

参考文献  

[1] 国办（2016）81号文. 控制污染物排放许可制实施方案[J]. 2016.  

[2] 黄文飞，卢建堂，王红峰，等. 基于排污许可证的美国空气质量管理手段及其借鉴[J]. 环境保护，2014，42(03):63-64.  

[3] 邓晓月，邓伟，万丹. 我国排污许可制度在环境管理中发挥重要作用的思考[J]. 环境管理，2018(08):18-23.  

[4] 生态环境部. 排污许可管理办法（试行）[Z]. 2019.  

[5] 生态环境部. 全面实行排污许可制实施方案[Z]. 2024.

作者简介：胡伟杰，男（1982.1.25），汉族，湖南益阳，工程师，本科学历，主要研究环境规划与管理工程。