开展农村二轮土地承包到期后再延长30年工作，是党中央着眼于农业农村长远发展作出的重大决策部署，事关亿万农民切身利益和农村社会和谐稳定。此项工作以巩固和完善农村基本经营制度为目标，旨在保持土地承包关系稳定并长久不变，为农民的土地承包经营权提供制度保障，为促进农业发展、农村繁荣和农民增收奠定坚实基础。然而，在实际操作过程中，历史遗留问题与现实发展变化相互交织，产生了诸多确权难点，并与二轮延包“稳定现有承包关系”的核心原则之间形成亟待解决的衔接问题。现有研究主要从三个维度展开：一是制度变迁视角，强调土地制度的路径依赖特征（刘守英，2020）；二是产权理论视角，关注“三权分置”改革中的权能实现问题（黄祖辉，2021）；三是治理实践视角，探讨基层政策执行中的变通逻辑（贺雪峰，2019）。然而，这些研究多侧重于宏观制度分析，对基层实践中的政策衔接机制关注不足。本文基于常乐镇的实证调查，尝试从微观层面揭示政策衔接的内在逻辑，为完善土地制度提供新的经验证据。

一、确权登记与政策衔接的现实困境

1. 历史闭户土地处置的权属困境

二轮承包至今，常乐镇现存闭户土地涉及317户，面积达1860亩，成为确权登记的最大难点。具体表现为：

（1）法律权属与事实占有的冲突。现耕种者因长期投入形成的资产价值与原承包户的法定权益形成对立。尤其在2003年前农业税负较重、土地收益较低的时期，部分农户（即“闭户”）自愿放弃或口头转让承包地，土地多由亲属或本组其他农户无偿耕种，且未办理正式的合同变更手续，仅在村组内部形成事实上的耕种格局。随着土地增值，原承包户或其继承人主张权利，与现有耕种者产生冲突，确权工作面临“事实占有”与“法律权属”的矛盾。若按二轮承包清册确权给原户，面临现实耕种者的强烈抵触；若确权给现耕种者，则缺乏法律与政策依据，工作推进难度大。

（2）证据链残缺。87%的土地流转行为缺乏书面协议。由于年代久远、流转手续不规范，相关证人证言、书面证据不全或相互矛盾，导致证据收集困难，事实认定工作复杂繁琐。

（3）主体身份复杂。23%的原承包户家庭成员户籍已迁出或身份发生转变。部分原承包户家庭成员分散各地，甚至转为非农业户口，确权对象难以确定。

2. 承包地面积动态变化管理的技术瓶颈

土地承包关系并非静态。2004—2022年间，常乐镇因各类建设导致的承包地变动达2387亩，涉及全镇68%的村民小组。尽管该镇在2004年对绝大部分土地进行了精确丈量，但后续因国家建设（如铁路、公路）、公益事业、村民建房等导致的征地、占地情况持续发生，承包地的面积、四至始终处于动态变化之中。每一次变化均涉及大量农户的承包合同和权属登记调整，工作量繁重，管理成本高昂。如何建立高效、及时、准确的动态更新管理机制，成为当前面临的重大挑战。承包地地籍管理的动态性要求与静态确权模式之间存在突出矛盾影响表：

承包地地籍变化主要类型及影响

3.特殊项目用地的确权困局

对于国家建设项目时间跨度长、用地性质复杂的情况（如常乐镇国道“336线”建设、宁启高速公路项目、锡通高速项目），存在征地与租地并存、政策处理不彻底的问题。部分土地已被实际占用多年，但补偿安置方案未完全落实或存在争议，导致相关村民组的土地无法进行确权登记。此外，历史遗留的“上征下租”（上级项目征地，下级实施租地）等特殊模式下的土地，农户要求登记，但政策规定此类土地性质已发生变化，不应再作为承包地登记，造成群众不理解与确权工作停滞的两难局面。

在宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作中，也存在类似难题。常乐镇在推进“房地一体”确权登记中发现，由于历史情况复杂，必须坚持“依法依规、实事求是、尊重历史、便民高效”的原则，针对不同历史时期、不同类型的宅基地和房屋，分类施策，妥善处理各种疑难问题。对存在乱占耕地、一户多宅等不符合政策的情况，只能纳入“不具备发证台账”，依法依规处置。

二、政策执行的结构性困境：稳定与调整的两难

1.稳定与调整的辩证冲突

二轮延包政策的核心是稳定现有土地承包关系并长久不变，强调“大稳定”原则。然而，基层实践中面临两难选择：严格遵循二轮清册可能激化19.6%的历史流转纠纷；追认事实占有又违背《农村土地承包法》相关规定。确权工作原则上应以二轮承包合同和清册为基础，但上述难点（如闭户地、地籍变动）反映出过去二十多年间承包关系在事实层面已发生诸多“非规范”调整。严格遵循二轮清册进行确权（即“稳定”），可能无视历史变迁和现实矛盾，引发新的纠纷；而对既成事实予以追认（即“调整”），又可能违背政策初衷，动摇“稳定”的根基，形成政策悖论。这种内在张力在基层表现为大量悬而未决的争议案件。

2.政策统一性与地方特殊性的矛盾

国家层面的二轮延包和确权政策具有宏观性和统一性，旨在保障全国范围内农民基本土地权益的公平性。然而，基层实践中，各地在二轮承包时的执行情况、历史遗留问题、经济发展导致的土地变迁程度千差万别。以常乐镇为例，其58%的土地流转率远高于全国平均水平，统一政策难以适应地方特殊需求。基层在执行时缺乏针对性的操作依据，陷入“想作为却无法依”的困境。

3.确权登记的法律效力与历史遗留问题解决的滞后性

确权登记旨在颁发具有法律效力的权属证书，要求事实清晰、权属明确。然而，许多历史遗留问题（如闭户地、未彻底解决的征地遗留问题）恰恰处于权属模糊的灰色地带。在这些问题得到彻底、公正解决之前，强行确权可能将历史矛盾“固化”为法律矛盾；而等待所有问题都解决完毕再确权又不现实。这要求确权工作必须与历史遗留问题的化解同步甚至超前设计解决方案，对基层治理能力提出了极高要求。

三、破解路径的系统构建

（一）制度创新：建立弹性调节机制

1.坚持原则性与灵活性相结合

在总原则上坚决维护二轮延包合同的基础性地位，同时授权地方在法律法规框架内，基于民主议事程序（如村民代表大会决议），对诸如历史闭户地、事实耕种多年且无争议的土地等特定问题，制定符合本地实际、得到绝大多数群众认可的处置方案，报上级主管部门备案，实现“一村一策”或“一类一策”的精细化处理。认真贯彻“大稳定，小调整”原则：“大稳定”即不将土地打乱重新分配，保证绝大多数农户的承包地稳定；“小调整”则针对因自然灾害导致承包地损毁，或多数村民强烈要求调地的个别情况，通过召开村民代表大会（需三分之二以上成员同意），并上报上级部门审批，在个别农户之间进行适当调整。延包工作须严守“五不得”政策红线：不得打破原集体土地所有权界限，不得违反法规新增机动地，不得回避矛盾搞一延了之，不得强行收回农户的承包地搞“返租倒包”，不得违法调整和收回农户的承包地。

2.构建数字化土地承包信息管理平台

积极引入技术手段提高工作效率和准确性。探索采用“土地承包信息全生命周期管理”模式，构建涵盖“基础调查—承包权属—合同管理—流转管制—权益交易—权证换发”的全流程业务体系。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的管理体制机制，为土地确权与延包工作提供全程保障。超越“一次性确权”思维，将确权登记成果数字化，并与国土、规划等部门建立信息共享机制，明确承包地因征收、占用等发生变动时的信息变更流程、责任部门和时限要求，实现承包地数据的实时或定期更新，确保信息的现势性，为未来可能涉及的调整或补偿提供准确依据。

（二）技术赋能：创新政策实施路径

1.应用“小田并大田”改革实践经验

研究表明，“确权确地”与“确权不确地”应是个体农户土地生产性权利与财产性权利的配置显现，而非农户土地经营权的配置路径差异。中国农村土地权属配置应以坚持土地集体所有为前提，农村土地集体所有制具有消解土地细碎化、实现土地规模化生产的内生功能。通过集体所有权与个体农户生产性权利、财产性权利的统分互促、内外流动、双向可逆，可有效解决土地细碎化和耕地撂荒问题，兼顾农民生存与发展的差异化需求。

2.区块链技术应用探索

建立土地承包合同、流转协议等电子证照的区块链存证系统，开发智能合约自动触发机制。当土地承包关系发生变动时，系统自动启动权证更新程序，实现“数据多跑路、群众少跑腿”。

（三）治理协同：完善政策配套体系

1.加强政策供给与协同

针对普遍存在的确权难点（如特殊项目用地确权、“上征下租”土地性质界定等），建议上级主管部门加强调查研究，及时出台具有明确指导意义的补充政策或答复意见，厘清政策边界，为基层破解难题提供权威依据。同时，加强农业、自然资源、信访等部门间的政策协同和工作联动，共同推动历史遗留问题的化解。具体措施包括：规范确权登记模式，加强土地“承包权证”与“经营权证”的管理；创新工作机制，引导协商议事，促进纠纷化解；规范农村土地流转，发展适度规模经营；及时总结土地承包经营权确权难题，争取国家法律支持。

2.强化宣传引导与民主协商

深入宣传二轮延包和确权登记的政策本意是保障农民长远生计而非重新分地，降低群众不合理的预期。充分运用村民自治机制，将疑难问题的处置方案交由群众民主讨论决定，通过协商达成共识，使解决方案既于法有据、又合乎乡情民意，减少实施阻力。

结语

土地确权登记与二轮延包政策的有效衔接，是检验农村土地制度改革成效的关键。面对历史遗留问题和现实发展变化带来的挑战，必须尊重历史、正视现实、面向未来，在坚守政策底线的同时，创新工作方法，完善配套制度。通过坚持原则性与灵活性相结合、建立健全动态管理机制、加强政策供给与协同、强化宣传引导与民主协商等多项措施，积极稳妥地化解各类矛盾，才能真正实现“确实权、颁铁证”、稳定农村土地承包关系、保护农民合法权益的目标，落实党中央提出的“保持土地承包关系稳定并长久不变”的要求，促进农业农村现代化发展，让广大农民共享改革发展成果，为乡村振兴战略的实施奠定坚实的制度基础。

参考文献：

[1]刘守英.中国土地制度变革的历史逻辑[J].中国社会科学，2020(3).

[2]黄祖辉.“三权分置”背景下的农地权利体系重构[J].中国农村经济，2021(5).

[3]贺雪峰.基层治理中的土地制度执行逻辑[J].管理世界，2019(8).

[4]常乐镇人民政府.农村土地承包管理档案(2004—2022)[Z].